資深咨詢師 郭俊顯

開發(fā)區(qū)是中國(guó)改革開放的產(chǎn)物，肩負(fù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)體制轉(zhuǎn)軌和創(chuàng)新行政與社會(huì)管理體制等多方面的使命，是各地政府改革創(chuàng)新的“試金石”和“試驗(yàn)田”，并不斷發(fā)展為各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“主力軍”和“壓艙石”。

但是，隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，原有的體制機(jī)制與其承擔(dān)的使命不相適應(yīng)。作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)—管委會(huì)，仍然帶有濃厚的行政管理色彩。各類開發(fā)區(qū)定位不清、發(fā)展方向不明確、授權(quán)不到位、財(cái)稅分配不合理、社會(huì)管理能力不足的現(xiàn)象依然大量存在，尚需深化改革。這就涉及到開發(fā)區(qū)的功能定位與管理模式變革，而功能定位與管理模式又和開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段相關(guān)。

一、開發(fā)區(qū)發(fā)展階段

從發(fā)展周期看，開發(fā)區(qū)大都?xì)v經(jīng)創(chuàng)建、成長(zhǎng)、轉(zhuǎn)型、成熟階段，在現(xiàn)代化城區(qū)建成后，完成經(jīng)濟(jì)開發(fā)的歷史使命而退出。

各個(gè)時(shí)期具有不同的特點(diǎn)：

1、創(chuàng)建期：以優(yōu)惠政策為主要手段展開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，敢于突破常規(guī)，具有非常明顯的活力，區(qū)域規(guī)模、管理機(jī)構(gòu)規(guī)模相對(duì)較小。

2、成長(zhǎng)期：以關(guān)注規(guī)模的擴(kuò)大和實(shí)力增強(qiáng)為核心，管理機(jī)構(gòu)在規(guī)模上有所擴(kuò)大，效能較高，發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，示范效應(yīng)開始發(fā)揮。

3、轉(zhuǎn)型期：制度競(jìng)爭(zhēng)代替政策優(yōu)惠，治理體制更具有自主性，社會(huì)發(fā)展在開發(fā)區(qū)中的重要性提高，開發(fā)區(qū)離散特征更趨明顯。

4、成熟期：具有良好的創(chuàng)新機(jī)制和創(chuàng)新就業(yè)環(huán)境，在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系上，有較為明確的邊界和合作機(jī)制，能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、管理民主、社會(huì)和諧與文化繁榮。

5、退出期：開發(fā)區(qū)歷史使命終結(jié)于現(xiàn)代化區(qū)域的總體建成。周邊區(qū)域快速發(fā)展，最后與開發(fā)區(qū)區(qū)域有機(jī)融合，社會(huì)治理體制歸結(jié)于開發(fā)區(qū)成熟發(fā)展后的公共治理體制，在制度創(chuàng)新和創(chuàng)新環(huán)境方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。

二、開發(fā)區(qū)功能定位

從經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展的角度看，開發(fā)區(qū)的發(fā)展可以歸納為三個(gè)階段：工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化，三個(gè)階段在區(qū)域形態(tài)、功能定位、開發(fā)模式與管理體制上都有不同的特點(diǎn)。

1、工業(yè)化階段：此時(shí)開發(fā)區(qū)以產(chǎn)業(yè)園區(qū)的形態(tài)存在，定位為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，以增量開發(fā)為主；開發(fā)模式為政企合一，成立園區(qū)開發(fā)公司，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既有政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，又有市場(chǎng)化企業(yè)的靈活性；管理體制以委托代管模式為主，經(jīng)濟(jì)管理職能為主，社會(huì)事務(wù)托管。

2、城市化階段：經(jīng)歷多年的工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開發(fā)區(qū)進(jìn)入城市化發(fā)展階段。此時(shí)開發(fā)區(qū)以城市新區(qū)的形態(tài)存在，定位為準(zhǔn)行政經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，仍以增量開發(fā)為主；開發(fā)模式為政企分開，開發(fā)公司以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)法人身份按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作；管理體制以準(zhǔn)政府模式為主，強(qiáng)區(qū)擴(kuò)權(quán)或政區(qū)結(jié)合。

3、現(xiàn)代化階段：經(jīng)過工業(yè)化和城市化發(fā)展，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，城市建設(shè)漸趨成熟，進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展階段。這一階段的開發(fā)區(qū)以綜合性產(chǎn)業(yè)新城的形態(tài)存在，定位為行政經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，增量開發(fā)已基本完成，以存量管理服務(wù)為主；以委托開發(fā)模式為主，引入外部企業(yè)合作開發(fā)；管理體制以行政新區(qū)模式為主，一級(jí)政府、政區(qū)一體化、多元主體治理。

三、開發(fā)區(qū)管理模式

處于不同發(fā)展階段的開發(fā)區(qū)，功能定位與發(fā)展重點(diǎn)不斷變化，演變出不同的管理體制模式。主要有三種：準(zhǔn)政府模式、政區(qū)結(jié)合模式和政區(qū)合一模式，各自有不同的優(yōu)缺點(diǎn)和適用條件。

1、準(zhǔn)政府模式

模式特點(diǎn)：作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)經(jīng)授權(quán)具有準(zhǔn)政府的職能。出于發(fā)展的需要，開發(fā)區(qū)具有強(qiáng)區(qū)擴(kuò)權(quán)的需要，增加機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充編制，加大放權(quán)力度，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政管理和社會(huì)管理的職能。

適用條件：適用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)成熟的開發(fā)區(qū)，需承接相關(guān)職能的專業(yè)人員、力量配置到位。開發(fā)區(qū)社會(huì)事務(wù)發(fā)展滯后往往成為制約因素，個(gè)別開發(fā)區(qū)管轄范圍涉及多個(gè)行政區(qū)，協(xié)調(diào)難度大。

模式優(yōu)點(diǎn)：擁有更多權(quán)限，提高辦事效率，便于向企業(yè)提供全方位服務(wù)。

模式缺點(diǎn)：權(quán)限下放帶來(lái)權(quán)力監(jiān)管問題，可能造成機(jī)構(gòu)、人員膨脹。

典型開發(fā)區(qū)：蘇州工業(yè)園、濟(jì)南高新區(qū)、安慶經(jīng)開區(qū)。

2、政區(qū)協(xié)同模式

模式特點(diǎn)：協(xié)同共治。管委會(huì)在社會(huì)事務(wù)管理方面加強(qiáng)與行政區(qū)的協(xié)調(diào)，通過交叉任職、分工合作，統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，開發(fā)區(qū)主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，行政區(qū)負(fù)責(zé)行政管理和社會(huì)管理。

適用條件：開發(fā)區(qū)管轄范圍與某一行政區(qū)高度重疊，行政區(qū)全力支持開發(fā)區(qū)建設(shè)，歷史遺留問題較少；需通過交叉任職，建立高位協(xié)調(diào)機(jī)制。

模式優(yōu)點(diǎn)：開發(fā)區(qū)和行政區(qū)各司其職，各盡其力，發(fā)揮各自不同領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，便于開發(fā)區(qū)專注于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

模式缺點(diǎn)：體制變革過程利益相關(guān)方眾多，協(xié)調(diào)工作量大，可能出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象。

典型開發(fā)區(qū)：長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

3、政區(qū)合一模式

模式特點(diǎn)：政區(qū)一體發(fā)展。以開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)，并以開發(fā)區(qū)的大部制為主導(dǎo)建立組織機(jī)構(gòu)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)主要由開發(fā)區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)，社會(huì)事務(wù)由各街道負(fù)責(zé)，綜合監(jiān)管歸行政區(qū)部門負(fù)責(zé)；開發(fā)區(qū)工委、管委會(huì)，以及區(qū)委、區(qū)政府四塊牌子，一套班子，部分領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。

適用條件：開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)體量、人口、產(chǎn)業(yè)達(dá)到較大規(guī)模，整個(gè)城區(qū)作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。

模式優(yōu)點(diǎn)：有利于對(duì)開發(fā)區(qū)事務(wù)實(shí)行集中、統(tǒng)一管理，有較大權(quán)威性，便于協(xié)調(diào)和兼顧經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能。

模式缺點(diǎn)：管委會(huì)行政事務(wù)大量增加，沖擊開發(fā)區(qū)中心工作，可能會(huì)出現(xiàn)舊體制復(fù)歸。

典型開發(fā)區(qū)：武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

總之，開發(fā)區(qū)的功能定位與管理模式與其發(fā)展階段、發(fā)展使命相適應(yīng)，應(yīng)隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，在區(qū)域形態(tài)、開發(fā)模式、管理體制上不斷進(jìn)行變革。特別是隨著開發(fā)區(qū)體制改革與轉(zhuǎn)型升級(jí)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為未來(lái)發(fā)展方向，管委會(huì)更應(yīng)深化改革，創(chuàng)新服務(wù)模式，提高服務(wù)效率，以支持開發(fā)區(qū)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展！