資深咨詢師 鄒學(xué)亮

開發(fā)區(qū)是地方政府為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，實施特殊經(jīng)濟(jì)政策和管理手段的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域。經(jīng)過40多年的發(fā)展，在我國已有一萬多個大大小小的開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“火車頭”，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。

園區(qū)平臺公司則是開發(fā)區(qū)實施開發(fā)建設(shè)、業(yè)務(wù)運(yùn)營的主體。大多數(shù)開發(fā)區(qū)平臺公司肩負(fù)著土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)運(yùn)營管理的重任，部分平臺公司同時還作為投融資平臺，肩負(fù)融資和產(chǎn)業(yè)投資的使命。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，城鎮(zhèn)化步入新的階段，原有粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以持續(xù)，大多數(shù)開發(fā)區(qū)面臨“二次創(chuàng)業(yè)”的挑戰(zhàn)。

早在21世紀(jì)初，上海等地的開發(fā)區(qū)平臺公司便已經(jīng)謀劃轉(zhuǎn)型，如陸家嘴、外高橋等園區(qū)，平臺公司就已經(jīng)開始探索由土地批租轉(zhuǎn)向投資高科技和物流等新興行業(yè)。中央和地方政府也陸續(xù)出臺一系列政策，引導(dǎo)、鼓勵開發(fā)區(qū)平臺公司改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級。時至今日，越來越多的平臺公司既要面臨著轉(zhuǎn)型升級的挑戰(zhàn)，又要解決原有發(fā)展模式無法持續(xù)的難題。

一、政企不分和政資不分，平臺公司缺少發(fā)展的自主性

開發(fā)區(qū)都是由政府主導(dǎo)開發(fā)建設(shè)，真正實現(xiàn)市場化運(yùn)作，由園區(qū)外地產(chǎn)開發(fā)商主導(dǎo)開發(fā)的園區(qū)較少。由于開發(fā)區(qū)是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，政府實質(zhì)上是開發(fā)區(qū)的投資主體，也是平臺公司資產(chǎn)所有權(quán)的主體。平臺公司的戰(zhàn)略規(guī)劃、重要人事任命、財務(wù)審批、投資決策、業(yè)務(wù)運(yùn)營等重要職能都要服從開發(fā)區(qū)的行政管理。平臺公司的管理者與平臺公司的發(fā)展沒有太多的利益相關(guān)性，使得管理者對平臺公司的發(fā)展并不關(guān)心。

平臺公司沒有充分的自主經(jīng)營權(quán)，發(fā)展的積極性和主動性受到很大的限制，很難成為真正的市場主體。

二、盈利手段單一，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，難以可持續(xù)發(fā)展

開發(fā)區(qū)平臺公司的主要業(yè)務(wù)可歸納為開發(fā)建設(shè)、公共服務(wù)、商業(yè)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)投資等四種類型。

除上海等一線城市，絕大多數(shù)平臺公司的業(yè)務(wù)運(yùn)營基礎(chǔ)普遍薄弱，開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)占絕對比例。而開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)又以政府準(zhǔn)入的公益性項目為主，依靠財政返還彌補(bǔ)項目成本。商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)項目存在投資金額巨大、回收周期長、建設(shè)成本高，短期內(nèi)無法實現(xiàn)盈利的風(fēng)險。而且隨著開發(fā)區(qū)的土地資源、政策紅利逐漸減少，僅靠地產(chǎn)增值的模式難以為繼。

公共服務(wù)類業(yè)務(wù)盈利空間有限，而商業(yè)運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)投資等業(yè)務(wù)又缺少專業(yè)的商業(yè)運(yùn)營、投資管理人才，平臺公司業(yè)務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，可持續(xù)發(fā)展的前景堪憂。

三、債務(wù)規(guī)模大，融資渠道受限，還本付息壓力巨大

大部分平臺公司承擔(dān)著為開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)提供融資支持的重任。長期以來，平臺公司以政府信用為背書，執(zhí)行開發(fā)區(qū)的融資目標(biāo)，直接或間接籌集資金。持續(xù)滾動的融資支持，不斷的擴(kuò)大項目投資，導(dǎo)致平臺公司普遍存在較高的存量債務(wù)，還款付息壓力巨大。

平臺公司存量債務(wù)過高，給地方政府帶來較大的資金風(fēng)險，但無法在短期內(nèi)有效化解。另一方面，國家連續(xù)收緊對地方債務(wù)風(fēng)險的管控，已經(jīng)出臺多項政策，規(guī)范平臺公司融資管理，防范金融風(fēng)險，剝離平臺公司代政府融資的功能。

平臺公司的融資渠道受限，“借新還舊”的方式難以持續(xù)，償還存量到期債務(wù)的壓力進(jìn)一步加大。

四、 內(nèi)部管理機(jī)制不健全，不利于市場化運(yùn)作的開展

大部分開發(fā)區(qū)平臺公司沒有建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部運(yùn)營管理體制，缺少相對完善的管理制度和流程。

組織結(jié)構(gòu)、部門職責(zé)以及崗位設(shè)定也比較模糊，一人多崗的現(xiàn)象普遍存在。而且，由于缺乏專業(yè)技術(shù)和管理人員，許多業(yè)務(wù)無法正常開展，參與市場化競爭基本沒有優(yōu)勢。

在轉(zhuǎn)型升級、債務(wù)壓力、市場競爭等諸多困難之下，現(xiàn)有平臺公司運(yùn)營模式已經(jīng)難以為繼。那么，未來如何實現(xiàn)平臺公司的戰(zhàn)略突圍呢？

1、把握機(jī)遇，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，明確轉(zhuǎn)型升級方向與路徑

近年來，國家制定了一系列政策，如《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號）、《關(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號）、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）、《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（國發(fā)〔2019〕9號）等，為全面深化開發(fā)區(qū)體制改革與平臺公司轉(zhuǎn)型升級提供了政策指引。

把握開發(fā)區(qū)發(fā)展趨勢，抓住開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展機(jī)遇，結(jié)合自身實際情況，制定平臺公司的戰(zhàn)略規(guī)劃與轉(zhuǎn)型升級路徑。

平臺公司作為開發(fā)區(qū)的投融資平臺、開發(fā)建設(shè)平臺、運(yùn)營管理平臺，與開發(fā)區(qū)的發(fā)展一脈相承，是開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要載體。

開發(fā)區(qū)需要深化改革與轉(zhuǎn)型升級重要機(jī)遇，平臺公司應(yīng)把握機(jī)遇，緊跟開發(fā)區(qū)的總體發(fā)展規(guī)劃，從支撐開發(fā)區(qū)發(fā)展的角度制定自身的規(guī)劃與轉(zhuǎn)型升級路徑，爭取獲得園區(qū)管委會的最大支持，以達(dá)到事半功倍的效果。

2、打破政企不分和政資不分，最大程度實現(xiàn)自主運(yùn)營

平臺公司要作為獨(dú)立主體參與市場競爭，需要在管委會層面獲得支持。平臺公司與開發(fā)區(qū)管委會之間的權(quán)責(zé)需要清晰界定，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明。

開發(fā)區(qū)管委會也需要轉(zhuǎn)變觀念，從領(lǐng)導(dǎo)思維轉(zhuǎn)向伙伴思維轉(zhuǎn)變，開發(fā)建設(shè)不再以單一的平臺公司為主體，而是更多利用市場化、專業(yè)化的力量，引入專業(yè)化地產(chǎn)開發(fā)商作為合作伙伴，共同完成項目開發(fā)建設(shè)。

目前，實現(xiàn)平臺公司獨(dú)立自主運(yùn)營的途徑有以下幾種：一是響應(yīng)政策要求，探索國有資本授權(quán)經(jīng)營制度，通過授權(quán)經(jīng)營實現(xiàn)平臺公司的獨(dú)立自主經(jīng)營。二是通過混改、PPP等方式，引入社會資本，推動平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型。三是通過上市，實現(xiàn)向獨(dú)立的市場主體轉(zhuǎn)型?！蛾P(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號）中明確提出，“積極支持符合條件的國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體申請首次公開發(fā)行股票并上市”、“支持并購重組、股權(quán)融資等”，鼓勵符合條件的開發(fā)主體引入社會資本及上市，促進(jìn)其市場化運(yùn)作，優(yōu)化運(yùn)營和管理模式。

通過上市運(yùn)作，既有利于平臺公司實現(xiàn)的市場化運(yùn)營，又可以在短時間內(nèi)緩解資金壓力，是實現(xiàn)平臺公司突圍的較好途徑。

3、優(yōu)化業(yè)務(wù)布局，多元化盈利模式

平臺公司常見的業(yè)務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、公共服務(wù)、資產(chǎn)運(yùn)營、園區(qū)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、金融服務(wù)等。長久以來，大部分開發(fā)區(qū)實現(xiàn)盈利主要依賴地產(chǎn)增值。隨著土地資源、政策紅利的減少，地產(chǎn)增值的盈利空間逐漸縮減。越來越多開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變盈利模式，從地產(chǎn)開發(fā)向資產(chǎn)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。由于公共事業(yè)、園區(qū)服務(wù)等公益類業(yè)務(wù)難以形成正向現(xiàn)金流，運(yùn)營類、投融資服務(wù)等業(yè)務(wù)成為平臺公司轉(zhuǎn)型升級的重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新成為平臺公司的重要任務(wù)。

打造產(chǎn)融一體的產(chǎn)業(yè)投資與產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，通過產(chǎn)業(yè)投資，投資、引導(dǎo)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅有利于推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，形成產(chǎn)業(yè)鏈集聚效應(yīng)，而且利于提升平臺公司自身的業(yè)務(wù)能力，打造核心競爭力，成為平臺公司轉(zhuǎn)型升級的必然選擇。

4、優(yōu)化資源利用效率，提升融資能力，發(fā)揮國有資本的杠桿效應(yīng)

管控政策日趨明確，平臺公司的融資環(huán)境發(fā)生了較大的變化，需要進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新調(diào)整，以提升可持續(xù)融資能力。

一是平臺公司依托政府間接的信用支持，例如合肥市政府根據(jù)平臺公司承擔(dān)的投資責(zé)任，建立持續(xù)的資本金注入機(jī)制，大大提升了平臺公司的信用等級及融資能力。二是有效整合外部優(yōu)質(zhì)信用，強(qiáng)化公司自身信用。積極引入央企、大型國企、省級平臺公司等優(yōu)質(zhì)信用主體，通過設(shè)立基金、成立合資公司、組成聯(lián)合體等形式進(jìn)行合作，提升整體信用等級，有利于獲得大規(guī)模、低成本融資。三是平臺公司利用自身的資源優(yōu)勢，推動資產(chǎn)及業(yè)務(wù)整合、重組，做大、做強(qiáng)業(yè)務(wù)，提升公司的盈利能力與融資能力。

5、 經(jīng)營管理規(guī)范化和內(nèi)部機(jī)制市場化相結(jié)合

建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，制定科學(xué)的決策機(jī)制，完善的內(nèi)部組織體系，清晰界定部門職能，優(yōu)化崗位設(shè)置等，提升經(jīng)營管理能力。

深化人事制度改革，強(qiáng)化人力資源管理職能，最大程度激發(fā)人員活力。完善的人事管理、薪酬激勵、績效考核管理制度，建立與市場接軌的招聘、選拔及考核制度。建立職業(yè)經(jīng)理人選拔、聘任與退出制度和全員競聘上崗制度。

完善績效考核機(jī)制，打破平均分配，將目標(biāo)責(zé)任分解落實到人。此外，還可借鑒國資國企改革的先進(jìn)經(jīng)驗，探索建立超額利潤分享計劃、員工持股、項目跟投等風(fēng)險激勵制度。

綜上所述，在新形勢下，園區(qū)平臺公司既面臨著發(fā)展過程中的重重困境，同時也迎來創(chuàng)新變革和轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展機(jī)遇。

園區(qū)平臺公司應(yīng)從自身的功能定位出發(fā)，在開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的指引下，最大程度的發(fā)揮國有資本的資源優(yōu)勢，創(chuàng)新發(fā)展思路，最終形成適合自身的可持續(xù)發(fā)展模式，推動地方經(jīng)濟(jì)和園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終成功實現(xiàn)戰(zhàn)略突圍。