高級(jí)咨詢師 陳忠華

一、問題的由來

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是改革開放后各地政府所設(shè)立的現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)，作為先行先試的陣地，已經(jīng)成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的"特區(qū)"。一般來說，開發(fā)區(qū)發(fā)展初期的規(guī)劃面積都是比較小的，如石家莊高新區(qū)成立時(shí)只有7.8平方千米，大連高新區(qū)規(guī)劃之初的土地面積也只有23平方千米。就是這些小小的開發(fā)區(qū)卻創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的奇跡。

但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)布局迅速擴(kuò)大，開發(fā)區(qū)土地空間開始受限，發(fā)展面臨阻礙。在原有規(guī)劃范圍無(wú)法突破的前提下，“托管”就成為開發(fā)區(qū)擴(kuò)容的無(wú)奈之舉。行政托管是地方政府在不改變行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，通過授權(quán)的方式，將開發(fā)區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道社區(qū)全面托管給開發(fā)區(qū)管委會(huì)，由其代管受托管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道社區(qū)的黨政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。

行政托管模式自誕生就引來眾多的效仿者，如成都高新區(qū)、重慶北部新區(qū)和大連經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等地已在實(shí)踐中使用過該模式，來實(shí)現(xiàn)新區(qū)權(quán)力的整合，這種現(xiàn)象已經(jīng)成了一種不可忽略的行政問題。

二、開發(fā)區(qū)行政托管的優(yōu)點(diǎn)

1、實(shí)現(xiàn)了土地資源擴(kuò)容

開發(fā)區(qū)行政托管之后實(shí)現(xiàn)了區(qū)域"擴(kuò)容"的目的，為開發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展提供了空間，也注入了新的活力。

2、不改變行政區(qū)劃，節(jié)省行政成本

傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)擴(kuò)容所牽涉的開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍與行政區(qū)劃調(diào)整，需要上報(bào)國(guó)務(wù)院及相關(guān)主管部門審批。這期間需要花費(fèi)大量的人力、物力等行政成本，同時(shí)還要負(fù)擔(dān)起托管區(qū)的開發(fā)任務(wù)，這就給地方政府造成了巨大的壓力。地方政府為規(guī)避巨大的成本和壓力，在不改變行政區(qū)劃的前提下，最大限度的利用地方政府的權(quán)力，通過設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，本行政區(qū)域內(nèi)行政權(quán)力的內(nèi)部調(diào)整，進(jìn)行行政托管以實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)擴(kuò)容的目的。

3、帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

開發(fā)區(qū)自建立以來在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用，尤其是通過行政托管，更使得開發(fā)區(qū)如虎添翼。如杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)于1992年5月23日啟動(dòng)建設(shè)，1994年進(jìn)入投產(chǎn)階段。其中，自成建制托管下沙鎮(zhèn)之后，全區(qū)GDP由2000年的46.97億元增長(zhǎng)到2011年的420.60億元，提高了795.5%；工業(yè)生產(chǎn)總值由212.84億元提高到2011年的1511.35億元，增長(zhǎng)了七倍之多。

三、開發(fā)區(qū)行政托管的弊端

1、開發(fā)區(qū)行政小馬拉大車

全國(guó)各地的開發(fā)區(qū)實(shí)行行政托管已有10多年，隨著托管范圍不斷擴(kuò)大，人口不斷增加，開發(fā)區(qū)的職能已由單一的服務(wù)企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)管理。然而，開發(fā)區(qū)畢竟不是一級(jí)政府，只是作為政府的派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)很難全面承擔(dān)政府職能部門的重?fù)?dān)。人員缺編、機(jī)構(gòu)不全、經(jīng)費(fèi)不足，成了典型的“小馬拉大車”。開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置本來是以服務(wù)企業(yè)為目標(biāo)，如今托管了鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，人手不足，職能部門不全，已讓開發(fā)區(qū)疲于應(yīng)付。

2、土地審批難

對(duì)于開發(fā)區(qū)來說，托管之后的土地審批權(quán)是最大的難題。按照法律規(guī)定，項(xiàng)目入駐用地須由一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)是派出機(jī)構(gòu)，不具有一級(jí)政府的行政權(quán)力，所以被托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)上項(xiàng)目用地申請(qǐng)報(bào)批、工程規(guī)劃管理等，都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)隸屬的國(guó)土規(guī)劃局及建設(shè)局來進(jìn)行。開發(fā)區(qū)由于每年受鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身用地指標(biāo)限制，土地手續(xù)批復(fù)艱難，影響項(xiàng)目的落地。

3、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的膨脹

托管模式下，開發(fā)區(qū)由原來相對(duì)單一的經(jīng)濟(jì)區(qū)變成了園區(qū)與政區(qū)混合體，管理的地域范圍、人口規(guī)模顯著擴(kuò)大，社會(huì)管理和同上級(jí)對(duì)接的行政管理事務(wù)驟增，這些因素會(huì)對(duì)以經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能為主的開發(fā)區(qū)管理體制提出挑戰(zhàn)，不可避免地帶來行政機(jī)構(gòu)的人員膨脹。

4、托管的有效性和合法性

在國(guó)內(nèi)，開發(fā)區(qū)是由政府批準(zhǔn)、在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)行國(guó)家特殊優(yōu)惠政策的指定地域，其管理模式與相關(guān)政策的空間邊界是確定的。開發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理權(quán)限與政策優(yōu)勢(shì)是否可以突破擴(kuò)大到托管區(qū)域？托管的有效性與合法性需要進(jìn)一步討論和明確。

四、化解托管模式困境的可行性方案

使開發(fā)區(qū)成為一級(jí)政府、一個(gè)真正的行政區(qū)，可以化解“托管”模式的困境。目前，在全國(guó)開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)實(shí)踐中，有兩種模式：一種是不完全托管模式，村鎮(zhèn)的行政區(qū)劃依然在縣區(qū)，而被托管者的部分事務(wù)轉(zhuǎn)進(jìn)開發(fā)區(qū)。另一種是完全托管，這種模式多為“政區(qū)合一”模式，即行政區(qū)域和開發(fā)區(qū)合一，一套人馬兩塊牌子。這樣既解決了開發(fā)區(qū)的土地?cái)U(kuò)容，也解決了開發(fā)區(qū)管理職能的轉(zhuǎn)變。從各地實(shí)際情況看，目前做得較好的是政區(qū)合一模式，政區(qū)合一模式中又有兩種類型：

1、政區(qū)合一型

如北京中關(guān)村。開發(fā)區(qū)管委會(huì)與當(dāng)?shù)卣患?jí)別，同一套人馬，政府機(jī)構(gòu)是作為一個(gè)完整行政區(qū)域而設(shè)立，管委會(huì)主任是行政區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)，管委會(huì)其他成員既是行政機(jī)關(guān)各部門的行政人員，又是管委會(huì)的管理人員，接受管委會(huì)和行政區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

2、獨(dú)立行政區(qū)型

這種類型的管理模式把開發(fā)區(qū)直接升級(jí)為一個(gè)行政區(qū)。如江蘇蘇州高新區(qū)既是產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，又是蘇州市的新城區(qū)，包括4個(gè)功能區(qū)，同時(shí)下轄一個(gè)鎮(zhèn)和一個(gè)街道。其管理機(jī)構(gòu)為新區(qū)管委會(huì)，下設(shè)18個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)新區(qū)的管理和建設(shè)，行使一級(jí)政府的權(quán)力。